电子政务的行政生态学调查

了解不同用户对电子政务应用与实施中存在主要问题的判断；以及影响电子政务实施的各种关键因素和关键群体的认识；进一步有效推进电子政务实施的重要举措选择，这既能检验和完善既定的相关规划与政策，又是改进对电子政务实施的领导和实践的一项必不可少的基础性研究。

调查背景

自2001年末国家提出“政府先行”的信息化战略，2002年《关于我国电子政务建设的指导意见》发布以来，我国电子政务的发展进入了新的历史时期。然而，由于各地区主客观条件存在差异，电子政务的具体实施和实际效果也有所不同。

通过调查认清当前我国电子政务建设与应用的现状，尤其进一步把握影响电子政务实施的各种关键因素，是检验既定相关规划与政策、积极稳妥地推进电子政务发展的基础。

近年，国内一些机构已进行了多次有关电子政务发展情况的调查。然而，已有的这些调查，从方法上看，主要是对政府网站信息提供和在线政务能力的测评，调查的对象主要侧重在政府机构或电子政务的提供方，相形之下，对现有电子政务已建能力的应用状况、对电子政务用户方的调查比较欠缺。

为了进一步了解电子政务实施及应用状况，特别是了解用户对电子政务的反应，中国社会科学院信息化研究中心专门开展了“中国电子政务实施及应用调查”。作为中国社会科学院A类重大课题―“电子政务的行政生态学研究：理论、方法与策略选择”的组成部分，此调查于2005年8月启动，于当年年底结束。调查所获得的数据有助于弥补以往相关调查的不足。

我国电子政务实施

及应用调查的六大结论

结论一：当前我国电子政务的发展总体上处于初级阶段。

此次调查显示，参照联合国电子政务“五阶段”划分的模型，多数的受访者将我国电子政务的发展阶段定位在较低水平，其中，如果不考虑占总样本不到15%的未填报者和选填了“不清楚”的受访者，那么，选择“起步”阶段和“政务信息的单向网上发布”阶段的两项合计将达到78%左右，而选择“双向互动”、“在线政务处理”和“一站式服务”的加起来仅占22%左右。

如果考虑电子政务建设引起的政务变革和转型的情况，那么，当前电子政务发展阶段的定位则更加偏低。

去除未填报者和选填“不清楚”的受访者后，占90%以上的受访者认为我国电子政务目前还处在“技术应用（即信息网络技术应用，尚未带来政务管理的改变）”和“管理信息化（即技术应用带来管理信息化，但尚未引起政务流程重组）”两个阶段，其中选填“技术应用”阶段的又占到一半以上；选择“扁平服务”、“电子民主”和“全面响应”的加起来不到10%。

此次调查获得的相关数据，有力地支持了社科院课题组前期研究中关于我国电子政务阶段定位所做出的相关判断，即“目前我国电子政务从整体上看，正处于从技术应用向管理信息化转变的过程中，少数发达地区和部分电子政务走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。”

分地区来看，我国东部地区更多的受访者认为本地区已跨越了“起步”阶段，虽然选择“政务信息的单向发布”的仍占最大比例，但比较中西部地区，东部地区电子政务发展的水平明显高一些；西部地区的受访者对本地区政务上网发展阶段的评价最低。

就电子政务建设与政务改革和转型的关系来看，东部比中西部对本地区发展阶段的评价也稍好一些，但与总样本相似，即使是东部地区，受访者的阶段判断也在整体上低于对政务上网发展阶段的判断。

比起国有及国有控股企业的受访者，党政机关的受访者明显对本地区/部门政务上网阶段的判断更为乐观。不过，若论电子政务引起政务变革的发展阶段而言，他们的评价均明显偏低，差别也不大。

总之，调查表明，我国电子政务发展总体上处于初级阶段，较之政务上网来说，电子政务建设与政务变革的关系方面的任务更为艰巨。

结论二：当前我国电子政务建设与应用的实效令人喜忧参半、忧胜于喜。

调查数据显示，人们对我国当前电子政务建设与应用的实效评价不高。在剔除了未填报相关问题或选填“不清楚”的数据后，从对全国电子政务实效评价的总体数据来看，受访者对G2B（政府对企业）的正面评价（即“有显著实效”和“比较有效”）的比例，低于负面评价（即“收效不大”、“目前没有实效”和“得不偿失”）的比例；尤其对G2C（政府对群众个人）实效的总体评价更低；在G2G（政府对政府）方面，评价好一些，正面评价的比例高出了负面评价的比例，见图3。

对不同地区的调查数据显示，东部地区受访者对本地区/部门G2B、G2C和G2G的评价均比中西部明显高出一些，其中尤以西部地区受访者对本地区/部门G2C的评价更低。

调查发现，不同单位和不同职业的受访者对电子政务实效的评价，存在比较明显的差别。党政机关或党政群团的工作人员对各类电子政务实效的评价均明显乐观，而来自国企/国有控股企业、事业单位的或企事业的管理者们对各类电子政务实效的评价最低。电子政务服务提供方和用户方关于G2B和G2G实效评价上的明显差异，值得政府有关方面引起重视。

调查还发现，受访者年龄越小，对G2C实效的正面评价的比例越低，说明年轻人对G2C电子政务的期望值比年龄大的人更高。

受访者认为当前电子政务近期的实际效果，主要体现在提高工作效率和增加政务透明度上，其它方面的效果则很不明显。

结论三：电子政务具体业务应用系统的部署，应充分考虑用户的意见，力争实现重要性、应用率和满意度的统一

此次调查发现，受访者对电子政务的各项具体业务相对重要性的排序，与这些业务实际被应用率的排序并不一致，换言之，被认为比较重要的那些业务，不一定在实践中得到了较多应用；而在已得到应用的业务中，用户的满意度也不一样。

例如，“为企业电子商务建立的服务平台”，在业务的相对重要性调查中，以近65%的比例列在G2B各项业务的第三位；但在实际应用率的调查中，却仅以不到33%的比例跌至G2B各项业务的第六位；在满意度的调查中，在67%的受访者未填报的情况下，仅获得中性偏差的评价，见图4。

鉴于当前电子政务最主要的业务仍是在线政务信息发布，在G2B和G2C各项业务中，相对重要性和应用率排在第一位的，均是信息服务。差别在满意度方面，受访者对于G2B信息服务的满意度，明显高于G2C的信息服务，并且，如果说前者是正面评价的话，那么后者则是中性的。对于G2G业务而言，相对重要性和应用率排在第一位的是“电子公文系统/电子报表”，这项业务应用获得了中性偏优的满意度评价，见图5。

各项业务相对重要性、实际应用率和用户满意度之间的差异，理应引起政府有关方面的重视。以应用为导向、以用户为中心，就应该更多地倾听用户的反应，充分考虑用户的意见，把用户认为更重要的业务放在优先地位进行部署，创造条件提高这些业务的实际应用率，改进服务提高用户对这些业务的满意度。考虑到在政府层级架构中，越往下，与企业和个人用户直接打交道的业务越多，服务用户的任务越重，他们就更应该关注和力争实现业务相对重要性、应用率和用户满意度的统一。

结论四：准确把握当前电子政务应用的主要问题，积极稳妥地推进电子政务的实施。

调查发现，相对于不同地区用户的实际需求而言，“应用项目发展滞后”被各地受访者均列为首选问题，特别是西部地区的受访者对此反响比东部和中部更为集中；同时，也有相当比例的受访者（其中，东部地区比例大于中西部），认为“已建成的应用项目发展超前”，使大多数用户无力应用，构成当前电子政务应用方面存在的主要问题。

这反映出不同地区电子政务项目建设与应用需求间的某种差异。在这方面，当然不能一概而论，不同地区、不同层级的政府机构有必要针对各自的问题，采取有差别的方案予以解决，见图6。

在此次调查中还发现，尤其对于电子政务项目建设的进展较快的地区来说，加强对已建成项目、特别是公共服务类的项目的宣传，也应该引起足够的重视。

在了解用户对G2B、G2C业务的看法时，有相当比例的受访者对于不少关于具体业务的调查问题，选填了“不清楚”或未予填报，除了出于在当地该项业务可能尚未建成和使用的原因外，宣传不到位或不对路，使得一部分潜在用户因不了解而被排除在外，同样成为电子政务应用和实施方面存在的主要问题。东部地区的受访者填写这一选项的比例较高，也说明了这一点。

结论五：准确把握影响电子政务应用与实施的关键因素和关键主体，以便采取更有针对性的措施。

有效推进电子政务的应用与实施，需要准确把握在其过程中起关键性影响作用的因素与主体。对此，人们往往仁者见仁、智者见智。

调查结果表明，被来自各地区的受访者列在前两位的关键因素，均是“政务改革不配套”和“缺乏项目建成后运作/维护/管理的后续安排”。

对于其它因素的重要程度的认识，东部地区与中西部地区有不同的排序。

比如，被列在第三位的因素，中西部认为是“基础设施建设落后”；而东部地区认为是“相关软硬件技术欠缺”。排在第四位的因素，东部是“相关方案设计与政务目标和业务要求脱节”、中部是“领导不能提供有力支持”，西部则选择了“相关软硬件技术欠缺”。而“大多数用户经济/文化能力尚不具备”的因素，不约而同地被各地区受访者列在了第五位。

调查还发现，多数的受访者把本地区/部门的主要领导和相关政务的公务员这两类主体，列为影响电子政务发展的关键人员/群体；排在第三、第四位、数据值差别很小的主体，是“本单位信息主管”和“上级领导”。

占30%左右来自国有及国有控股企业和事业单位的受访者，关注“一些官员担心既得权益受损而反对电子政务”的问题；而将此类主体选为关键因素的来自党政机关的受访者，不到14%，见图7。

结论六：改进对电子政务的领导，积极推进行政改革，是将电子政务建设和应用引向深入的战略性举措。

调查数据不仅集中于电子政务的领导和行政改革配套方面，而且也显示了下一步采取改进措施的着力方向。

根据大多数受访者的意见，在改进对电子政务的领导方面，在需要着力解决的问题中，排在前两位的是解决“相关规划和政策不明晰”和“号召多措施少”的问题；在电子政务与行政改革的关系方面，最需要着力解决的问题，则是“条条块块协调不力”和“政务改革方案不够清晰”。

而对于改进电子政务的实施，来自不同地区的受访者一致认为，当前最需要采取的措施，是“统一思想消除内部阻力”，此后排在第二位的措施，东部地区选择了“扩大用户参与，完善方案设计”；中部和西部地区均选择了“树典型，推进电子政务整体实施”。见图8。

（备注：1、中国电子政务实施及应用调查报告由汪向东、姜奇平、田铮执笔；刘满强、周红参加了讨论。

2、本调查样本按东部、中部、西部分组进行地区比较分析。东部包括辽宁、北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南；中部包括黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西。

3、中国社科院信息化研究中心授权中国计算机用户独家首发，在报告刊出时，限于版面原因，有所删节。）

图4 对G2B业务应用的满意度评价

G2B业务 很满意 满意 一般 不太满意 很不满意 未填

面向企业的网上信息服务 15.14% 62.15% 10.76% 2.79% 0.60% 8.57%

电子报表与统计 0.60% 12.75% 34.86% 16.73% 2.59% 32.47%

企业电子税务 6.57% 36.45% 18.53% 1.59% 0.00% 36.85%

政府电子采购与招投标 10.16% 27.29% 11.75% 1.79% 0.60% 48.41%

电子证照与其它工商行政管理 0.80% 4.98% 17.73% 9.36% 2.79% 64.34%

为企业电子商务建立的服务平台 0.40% 5.98% 15.34% 8.37% 2.39% 67.53%

交通物流管理 0.40% 3.19% 14.54% 7.77% 2.99% 71.12%

电子投诉及监管 0.00% 3.39% 11.95% 8.57% 4.38% 71.71%

电子经贸与外汇 0.40% 3.59% 12.75% 6.77% 2.59% 73.90%

其它 0.00% 1.20% 1.39% 0.80% 0.40% 96.22%

图5 对G2C业务应用的满意度评价

G2C业务 很满意 满意 一般 不太满意 很不满意 未填

公民信息服务 1.79% 14.74% 60.76% 10.56% 1.39% 10.76%

网上就业服务 0.20% 4.78% 27.29% 20.92% 3.19% 43.63%

网上教育与培训 1.20% 10.96% 23.71% 15.74% 2.19% 46.22%

公民电子办证与认证服务 0.40% 3.39% 13.35% 18.92% 4.18% 59.76%

电子公共图书馆 0.60% 5.58% 18.73% 10.56% 3.98% 60.56%

公安面向个人的网上业务 0.20% 4.38% 11.95% 13.75% 4.98% 64.74%

电子医疗服务 0.20% 2.19% 10.76% 12.95% 5.58% 68.33%

电子社会保险服务 0.20% 4.98% 11.75% 10.76% 3.39% 68.92%

个人电子税务 0.40% 2.39% 12.15% 9.16% 2.79% 73.11%

电子民主/参与公共管理 0.40% 2.19% 9.76% 9.16% 3.78% 74.70%

其它 0.60% 1.20% 2.59% 1.39% 0.40% 93.82%

图7 不同地区对影响电子政务发展的关键因素的看法

主要的影响因素 东部 西部 中部

政务改革不配套 61.13% 65.98% 60.29%

缺乏项目建成后运作/维护/管理的后续安排 50.74% 45.36% 55.88%

相关软/硬件技术欠缺 43.92% 42.27% 33.82%

相关方案设计与政务目标和业务要求脱节 40.65% 28.87% 25.00%

大多数用户经济/文化能力尚不具备 39.17% 32.99% 39.71%

政府内部缺乏必要的人才和资金 36.80% 30.93% 35.29%

基础设施建设滞后 35.31% 45.36% 48.53%

相关法律政策环境不完善 32.64% 31.96% 26.47%

网络与信息安全的威胁 22.85% 22.68% 16.18%

领导不能提供有力支持 21.66% 25.77% 47.06%

担心既得权益受损而反对电子政务 19.58% 27.84% 20.59%

其它 1.78% 0.00% 2.94%

图8 各地区对改进电子政务实施的措施的看法

需采取的措施 东部 西部 中部

统一思想消除内部阻力 63.80% 62.89% 69.12%

树典型，推进电子政务整体实施 41.54% 49.48% 44.12%

扩大用户参与，完善方案设计 46.88% 42.27% 41.18%

增加资源的投入 39.17% 40.21% 42.65%

强调短平快项目，争取早见成效 28.19% 27.84% 25.00%

克服短期效应的影响 45.99% 46.39% 42.65%

其它 1.48% 1.03% 4.41%

图6 不同地区受访者关于电子政务应用项目对用户需要符合度的看法

主要问题 东部 西部 中部

应用项目发展滞后，满足不了企业和个人用户的需要 38.87% 46.39% 38.24%

建成的应用项目发展超前，大多数用户无力应用 20.77% 25.77% 26.47%

建成的应用项目虽然基本合适，但宣传跟不上，用户不知道，影响了应用 26.41% 19.59% 22.06%

建成的应用项目虽然基本合适，但操作不方便，影响了应用 6.53% 3.09% 5.88%

建成的应用项目与用户的需要脱节，实际用处不大 5.64% 1.03% 7.35%

未填 1.78% 4.12% 0.00%