数字化预案平台初探：我们需要什么样的应急预案

据国家安监总局统计，今年以来全国有17起事故因施救不当或盲目施救，造成人员伤亡扩大，最初涉险57人，最终导致85人死亡、46人受伤;某大型化工企业，虽然做了安全生产规划，但因工作人员嫌预警终端上的报警太吵，把它关掉，从而酿成重大的环境污染事故一位在市级联动中心的一线同志深有感触地说：预案倒是有，但真正发生突发事件的时候，拿着厚厚的一本预案，不知道从哪查起另一位大型市级应急联动中心的同志在介绍应急联动信息系统时也说，现在的应急预案平台已经录入了2万多条应急预案，但还是“不实用”，没有什么参考价值。

那么?应急预案怎么了?我们需要怎么样的应急预案?

应急预案是应急管理的核心

这些案例从侧面反映了我国应急预案体系建设的两大不足。第一，对应急预案(尤其是基层、操作型预案)的重视程度普遍不够，编制不够完善、执行不够有力;第二，应急预案的技术支撑手段还十分落后，现有的技术平台已经成为大量已编制的预案发生效用的瓶颈。

预案是应急管理的起点。从形式上说，它严谨、规范、权威。在很多情况下，预案是以一种法规和规范性文件形式发布;从内容上说，它明确了应急管理的责任主体、工作范围、运作机制这些重要前提，是应急管理工作的“第一篇”。应急管理的所有其它工作都可以看做应急预案的实践。

目前，我国的应急预案框架体系已经初步形成。但这个框架离一个能正常运转的体系还有很大的差距。从总体来说，一些基层预案、面向重大活动的预案还不完整;从个案来说，一个具体的预案要能融入我们日常的和应急的工作内容和流程中，体现在每一项工作任务、每一次资源使用上，还要做许多的“固化”和“物化”工作。可以说，预案的“框架体系”使我们对应急管理有了一定的“精神准备”;但要把它变为“资源准备”和“程序准备”，还需要一系列系统化的工作。

预案不是一成不变的，而是有一定的生命周期。伴随着应急管理的“预测预警-计划准备-响应处置-评估恢复”管理闭环的演进，预案也经历着一个被制订、被学习遵守、被执行、被比对、被修改和完善的周期。应急管理的每一个环节都离不开应急预案这一核心元素。

为什么需要数字化预案平台

预案的实质是知识。除了记载“指导思想”、“目的”等“虚”的东西以外，还传达了一些实实在在的具体信息――如应急管理的责任体系，一些资源的分布情况。除此以外，一个好的应急预案还凝聚了大量的技术和管理原理，以及突发事件处置经验，教我们在什么时候怎样决策、采取什么措施。因此可以说，每一个预案都是智慧的结晶，是意志的记录，是一个综合的知识体。

知识的表现和利用光靠白纸黑字是不够的，它需要借助合适的表现形式，借助一定的技术平台。我们针对应急预案的一般“模板”来进行初步的分析。

可见，从预案本身承载的内容来说，它的形式应该是多种多样的。尤其是那些本身结构化就很好的信息和知识，撇开计算机、数据库等技术的使用，本身就应该是图文并茂、便于检索和使用的;过分拘泥于严谨、单一的文字表达，显然会造成人为的信息和知识损失，降低预案效用。那些只是“录入”和“打印”一下的预案，不管它有多厚，最终都只能成为一个没有生命力的摆设。试想，面对突发事件，一个可以交互检索、形象展示、和其他信息系统有效集成的数字化平台，显然比一大堆文本更接近预案的知识本质和我们编制预案的初衷。

数据库技术、知识表示技术、知识管理技术，这些有10到30年成熟历史的技术，已经为预案的数字化管理提供了充分的可能性。把应急管理对预案的功能需求梳理清楚了，数字化预案平台应包含的建设内容也就随之明了了。

数字化预案平台的功能

如果说预案是应急管理的“概念上”的中心，数字化预案平台就是整个应急管理的“物理上”的中心。一个支持应急管理全生命周期的数字化的预案管理平台应该有以下功能特性：

预案的表现：即对预案进行数字化表示和图形化、流程化表现。预案的数字化表示是利用计算机技术对预案进行存储、再现和应用的基础。只有数字化了，预案才从“墙上”走下来，进入我们的操作流程中，成为可以执行、可以追溯、可以据之进行考量和评估的操作依据。

预案的启动和执行：预案的启动和执行是以人为主体的决策过程，但信息化手段引入可以为决策提供自动化的提示与参考，降低指挥人员的工作量，为应急响应和处置赢得宝贵的时间，提高其决策的科学性。例如，可以通过与相关的专业性预警监测信息系统相连接，并通过对监测策略和阈值的设定，把“决策层”的指挥人员从繁重的监控体系中解脱出来，使其把精力集中在危机预防上、在关键安全因素上，以及在总体态势把握上。此外，“操作层”的运营管理人员也可以从平台中获得具体的、精准的行动指南，实现指挥调度。

预案的交叉参考和辅助决策：预案不是孤立存在的，也不是一成不变的。首先，以资源(包括公用资源)为纽带的各个预案，应该在逻辑上是一致的。换句话说，不同部门编制的预案应该是没有矛盾的。另外，应急预案只有进入应急管理的全过程，成为运营管理的全程参考，不断与专业知识库、以往案例库等进行比较、调整，才能保持其实用性，也才有生命力。

在对功能分析基础上，我们不难归纳出预案平台与应急管理相关的其它信息系统的关系：数字化预案平台可以有选择、有策略地接收来自预警监测系统的信息，并以适当形式提示或展示给相关人员;可以关联到各种专业性的应急指挥系统，完成专业资源调度和应急响应;预案平台还可以支持知识库系统，用于决策指挥的现场决策支持和平时的学习、操作演练等。

预案数字化的前提

数字化预案平台是对应急管理理念的技术支撑。构建一个功能完整的数字化预案平台，其难点不在于技术实现，而在于首先要有一个清晰的、成熟的应急管理体系框架。在我国的应急预案体系还不是很完善的情况下，不妨借鉴一下国外先进的、经过实践检验的理念。

NIMS(National Incident Management System-国家事件管理系统)是美国现行应急管理体系的标准和规范。针对“911"恐怖袭击事件暴露出缺少一个统一灵活、预先设计好的管理结构，特别是跨机构跨辖区的统一的应急管理体系的状况，2003年2月布什总统颁布了《国家安全总统令5》(HSPD-5)，要求建立全国统一标准的NIMS管理体系;2004年3月国土安全部部长正式颁布NIMS。

NIMS在吸收应急管理的最佳实践经验基础上，提炼出了一套一致的、面向全国范围不同级别和“条线”，适合于所有事件类型――不管事件原因、规模、复杂性如何――进行管理的系统化框架。这个框架兼有适应性(FlexiBIlITy)与标准化(Standardization)特点。

NIMS的由命令和管理、准备、资源管理、联络和信息管理、协助技术、日常管理和维护6个主要组件(Component)构成：

NIMS对每一个“组件”进行了框架性定义。例如NIMS在“命令和管理”这个最重要组件中，定义了三个组织系统：事件指挥系统、多机构协作系统和公共信息系统。这里的“系统”不是单纯的信息系统或业务系统，而是一个包含了理念、原则、机构、规程、支持资源等元素的架构。例如在“事件指挥系统(ICS)”中，论述了8条理念、原则和14条管理要求，包括事件的“本地化”、目标的可度量性要求、组织的标准化要求、模块化和剪裁要求，等等;在对ICS机构的描述中，给出了指挥班子的定义和建议性的角色设置，包括公共信息发布官，安全官和联络官等等的定义。

NIMS的标准化和可操作性还体现在许多细节上。例如，在“资源管理”中对不同情况的资源请求都给出了标准表格。如下图所示是对“空中作业”的需求摘要表，其中对相关的人员及其责任、飞机及其路线、使用的通讯频率等都有提供了规范化的描述框架。对于资源准备、事件记录和事后评估具有很强的操作指导价值。

可以说，NIMS可以看做美国应急管理预案体系的一个标准化模板。它具有很强的指导性，同时，其可操作性也正在随着各级政府部门的深入实践不断得到增强。

数字化预案平台是实现我国突发公共事件“以响应为核心”向“全程管理”的理念提升的关键性技术平台。在借鉴国外先进的理念和框架基础上，我们完全可以大力建立适合中国国情的数字化预案平台，推动我国整个应急预案体系的建设。